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O nó da gestão publica

gestão pública

Há um nó na gestão pública no Brasil, hoje. Sim, e daqueles que ninguém desata!

Neste tempo de campanhas eleitorais, reaparece o tema – já presente, aliás, em discursos célebres de Joaquim Nabuco e Rui Barbosa. Hoje ele volta como crítica à gestão do estado: ineficiência, privilégios previdenciários, tributação excessiva, baixo retorno, culpa pelo desequilíbrio fiscal, campo para frequentes casos de corrupção, “aparelhamento”, inacabadas… e vai por aí afora o saco de pancadas que disfarça interesses e ideologias.

Vamos pensar. Temos um atavismo de raízes ibéricas: construir a sociedade em torno do estado, objeto de desejo político ou de esperança de redenção; os cidadãos se definem pelo estado, todos ávidos por um pedacinho desse patrimônio que um dia foi do rei e cuja posse hereditária é exercida hoje pelos seus agentes; multiplicam-se leis, de todos os níveis hierárquicos, para disciplinar esta corrida aos bens públicos (“direitos”); o sistema financeiro privado não subsistiria hoje sem o estado-tomador; estratégias empresariais têm que levá-lo, fundamentalmente, em conta, etc.. E não há um só brasileiro que não esteja envolvido nessa malha infernal de demandas e normas. Tudo isso é verdade. Mas como geri-lo? O problema é mais político do que técnico? Ou o contrário? É mesmo um nó…

Desde o Estado Novo (Vargas, 1937) que se tenta de tudo para desatar esse nó. Nos cursos de pós-graduação em administração pública já há uma disciplina “História das Reformas Administrativas no Brasil”. No mínimo, uma por década. De Hélio Beltrão a Bresser Pereira e, excetuados os governos do PT (que erraram para outro lado), predominou a perspectiva racional, os governos como organizações-máquina. Eu participei ativamente de umas três dessas “reformas”, desde a de 1967.

Agora, parece que volta a sedução da eficiência da gestão pública “tipo empresarial”, o “fazer mais com menos”, o “entregar” o prometido, como se isso não tivesse sido tentado inúmeras vezes antes. De novo, vão-se compactar estruturas de coordenação e supervisão, operar descentralizações, transformar a natureza jurídica de entes públicos, alienar-se patrimônio e produção ou entregar-se a gestão de serviços públicos a organizações privadas e comunitárias. A tecnologia de informação vai ser intensificada de cima a baixo. Mas não há panaceia. Com o tempo e em diferentes medidas, diluem-se inovações e modelos institucionais na grande cultura do Serviço Público. A mesma que agora se critica.

Já acreditei, por muito tempo, que o embrião da mudança na gestão pública residisse em uma cultura de serviço (ao) público. A mística do servir, ser de valor prático para outra pessoa engrandece uma vida, ganha respeitabilidade pública e precisa – pensava – impor-se à mística empresarial da competição e do retorno pessoal. Uma criança ou jovem, que procurasse meu serviço de professor não seria meu “cliente”; o empreendedorismo público poderia oferecer muito mais horizonte que o privado. Não deixei de acreditar nessas coisas, mas vi – sofrendo – muitas delas afogadas pela cultura do cargo-benefício individual, da sinecura garantida pela estabilidade viciosa e pelo corporativismo sindicalista que varreu o serviço público nos últimos trinta anos.

Mas o nó não é só motivacional, nem político. É institucional.

Perdoem-me a pretensão, mas vou dizer onde, parece-me, reside, finalmente, o “nó”, mesmo não dizendo como desatá-lo nem podendo aqui estender-me em detalhes. São dois pontos associados, sendo, ambos, expressões de uma ideia histórica e já distante de estado liberal, a que acrescento um caso específico.

Primeiro. O Direito Administrativo brasileiro – não me refiro apenas à legislação – se mantém na mesma orientação maior em que nasceu, na pós-revolução francesa, começo de Séc. XIX: regular as relações entre cidadãos e poder público (suas instituições e servidores) para preservar, no Estado de Direito, aquele poder sob limites e a liberdade dos cidadãos, circunstancialmente “subordinados” a ele. O foco era e é no poder coercitivo (tributação e ordem pública), não no serviço (regido pela eficácia) – afinal, até quase o Séc. XX, confiavam-se os serviços a mãos caritativas ou religiosas. Ora, o princípio do Direito Administrativo “o administrador público só pode fazer o que a lei lhe permite ou explicitamente faculta” é uma aberração diante da moderna teoria administrativa do estímulo à iniciativa, à inovação e ao empreendedorismo. Entre o estado normativo da gestão e o cidadão, o gestor público está sempre sob risco de processo. Tenderá à solução burocrática, cartorial e, na dúvida, sua decisão será conservadora. As procuradorias autárquicas ligam-se hoje diretamente à Advocacia Geral da União (Lei Complementar n. 73/1996 e Lei n. 10.480/2002) e, na prática, o gestor maior da entidade acaba dependente dos humores de um procurador federal, em seu prédio instalado… Mais sutilmente: o Serviço Público torna-se, primeiro, a casa dos bacharéis em Direito e, secundariamente, dos gestores profissionais.

Segundo. Dá-se o primado à função controle da gestão, porque, no fundo e por reação liberal à antiga vassalagem ao rei, o abuso de seu poder merece mais atenção que o atendimento, o serviço. A sacralidade da liberdade do indivíduo, obrigado ao tributo, passa ao controle do manuseio deste. Mexeu com recursos públicos (quaisquer compulsoriamente arrecadados) está-se sujeito a restrições na forma de geri-los e a responder por isso a uma estrutura jurídico-administrativa colossal, que vai, cumulativamente, dos tribunais de contas (TCU, TCEs) às secretarias e setores de controle interno do próprio órgão gestor. Isso se complicou quando aqueles tribunais se deram o poder de fiscalizar, além da forma, o resultado das aplicações públicas, estabelecendo padrões e pretendendo substituir-se à competência dos profissionais de áreas-fim (educação, saúde, meio ambiente, etc.), ou duplicando-a inutilmente.

Um caso específico. Instituição recente no Brasil, os ministérios públicos precisam ter a imprecisão de suas funções resolvida. Seguindo a Constituição Federal (Art. 127), incumbe-lhes “a defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis” […] “homogêneos, sociais, difusos e coletivos“. (Lei Complementar n. 75, de 20/05/1993, Arts. 1o e 6o, VII, d), termos estes protegidos de especificação (Art. 5o, § 2o). Parece algo belo, mas, na interpretação prática do que sejam tais interesses, mergulha-se na subjetividade do membro do ministério público, como a um juiz. O poder (real) de intervenção súbita no fluxo de uma gestão legítima, que vem trabalhando tecnicamente as causas dos problemas, envolve uma arbitrariedade capaz de desestimular a estruturação de planos, estratégias e mudanças duradouras. Sabendo de casos assim, às vezes me pergunto: que arrogância pode fazer este procurador ou promotor de justiça ignorar meu conhecimento teórico e prático de gestão pública profissional?

Não há resposta, não precisa ser dada…

 

Pedro Lincoln C. L. de Mattos

Professor Titular da UFPE (aposentado), Mestre em Administração Pública (EBAPE/FGV, 1978) e Ph.D. em Government (London School of Economics, 1988). Por 18 anos exerceu cargos na administração da UFPE e do Ministério da Educação e Cultura.

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